Бірінші кезең. 1991-2000 жылдар.
Этникалық қазақтардың көшіп келуі жөніндегі саясатты іске асырудың алғашқы қадамы тәуелсіздік алғанға дейін, яғни 1991 жылы 18 қарашада жасалды. Себебі ол кезде біздің отандастарымыздың тарихи және этникалық Отанына оралуына және қоныс аударуына негіз болған «Басқа республикалар мен шетелдерден ауылдық жерлерде жұмыс істеуге ниет білдірген жергілікті ұлт өкілдері Қазақ КСР-іне көшірудің тәртібі және шарттары туралы» Қазақ КСР Министрлер Кабинетінің қаулысы қабылданған болатын.
1992 жылғы 26 маусымда ҚР Жоғарғы Кеңесі қабылдаған «Көші-қон туралы» заңы Тәуелсіз Қазақстанға ұлты қазақ адамдарды ұйымдасқан түрде қоныс аударуын реттеуге бағытталды. Осы Заңға сәйкес елімізде көшіп келушілердің шекті саны (квотасы) және оларды қабылдау, орналастыру және бейімдеу үшін қажетті материалдық-қаржы ресурстары белгіленді.
1993 жылы ел бойынша 10000 отбасыға (шамамен 40 000 адамға) квота белгіленді. Сол жылғы мәліметтерге сәйкес, квота бойынша 9441 отбасы немесе 45632 адам келген. Әлеуметтік, саяси реформалардың қарқын алуына байланысты, сондай-ақ экономикалық дағдарыс салдарынан белгіленген квота азая бастады. 90-жылдары квота мөлшері тіпті өзгеріп, 1999 және 2000 жылдары 500 отбасына дейін кеміді.
Осы жағдайға байланысты қалыптасқан ахуалды өзгерту мақсатында 1996 жылы ҚР Президентімен бекітілген «Қазақ диаспорасын қолдаудың мемлекеттік бағдарламасы» әзірленді. Репатриация барысын ұлғайту үшін, сондай-ақ көші-қон және оралмандардың (қандастардың) азаматтығын анықтауға байланысты мәселелерін шешу үшін ҚР Президентінің Жарлығына сәйкес, 1999 жылы желтоқсан айында азаматтық алу мен оны тоқтатудың тәртібі бойынша екі жақты (Ресей, Беларусь, Украинамен) және көпжақты (Қырғызстан, Ресей, Беларусьпен) келісімдер жасалды.
Репатриацияны қолдау саясатын жалғастыру үшін Президенттің 1997 жылғы «Қазақстан-2030: Барлық қазақстандықтардың өсіп-өркендеуі, қауіпсіздігі және әл-ауқатының жақсаруы» Жолдауында демографиялық және көші-қон саясаты ұлттық қауіпсіздіктің негізгі басымдығы дәрежесіне шығарылды. Бұл көші-қон сальдосындағы айтарлықтай өзгешеліктерге байланысты болды, себебі сол кезеңде елден басқа елдерге тұрақты тұруға кететін азаматтардың саны келгендердің санынан едәуір асып түскен еді.
Осы тапсырмаларды орындау мақсатында 1997 жылғы 13 желтоқсанда «Халықтың көші-қоны туралы» жаңа заң қабылданды. Заң қазақтардың шеңберін кеңейтті, яғни оған кеңестік кезеңде түрлі қуғын-сүргінге ұшыраған және диаспораны құраған қазақтар ғана емес, сондай-ақ еліміз егемендік алғанға дейін, Қазақстанмен шекаралас, көршілес мемлекеттердің аумақтарында бұрыннан тұрып жатқан ғылыми тілмен айтқанда, автохтон халықтар (белгілі бір жердің ең ежелгі тұрғын халықтары) да кіре бастады.
Репатриациялау саясатының негізгі қағидаттары Үкіметтің 1998 жылғы 16 қыркүйектегі «Этникалық қазақтарды тарихи Отанына репатриациялау тұжырымдамасы» қаулысында белгіленді.
Қазақтарды репатриациялау кезіндегі басты міндеттер – қоныс аудару іс-шараларын дұрыс ұйымдастыру және оларды тиімді қаржыландыру болды.
Оралмандарды Қазақстанға келуге ынталандыру үшін Қазақстан Үкіметі 1999 жылдан бастап республикалық бюджет есебінен келген оралмандарға тегін тұрғын үй мен қомақты төлемдер ретінде жыл сайын әлеуметтік көмек бере бастады. Еліміздің экономикасы жақсарып, халықтың өмір сүру деңгейі арта бастады. Бұл квотадан тыс келген оралмандар санының күрт өсуінің маңызды факторларына айналды.
Этникалық көші-қон мәселелерін сәтті шешуге Көші-қон және демография жөніндегі агенттіктің құрылуы да ықпал етті. Бұл Үкімет құрамына кірмейтін және 1997 жылғы желтоқсаннан 2004 жылғы қазанға дейін қызмет еткен орталық атқарушы орган еді. Агенттіктің басты мақсаты халық санының өсуін қамтамасыз ететін мемлекеттік демографиялық және көші-қон саясатын әзірлеу мен іске асыру еді. Жаңадан құрылған агенттік пен осы салада қабылданған арнайы бағдарламалар, сондай-ақ этникалық көші-қон саясатының сауатты құрылуы көші-қон сальдосына оң серпін берді.
Егер 1995 жылға дейін келгендердің саны белгіленген квотадан аз болса, 1990 жылдардың аяғынан бастап олардың саны өсе бастады және бұл үрдіс 2010-2011 жылдарға дейін сақталды.
Жалпы, репатриацияның бірінші кезеңін құқықтық базаның негізі қаланған уақыт деп сипаттауға болады. Ол өз жемісін алғашқы жылдардың басынан бастап бере бастады. Әзірге бұл кезең, ресми мәліметтерге сәйкес, халықтың елден жаппай кетуімен сипатталады.
Екінші кезең. 2001-2011 жылдар.
Алдыңғы кезеңде қаланған нормативтік-құқықтық негіз екінші кезең барысында қазақтардың тарихи және этникалық Отанына қоныс аударуына серпін берді. Нақты айтсақ:
«Оралмандар үшін республикалық бюджеттен бөлінетін қаражатты мақсатты пайдалану қағидаларын бекіту туралы» Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1999 жылы 18 тамыздағы №1194 Қаулысы. Оған сәйкес оралмандардың келуін ынталандыру мақсатында жыл сайын республикалық бюджет есебінен келген оралмандарға әлеуметтік көмек көрсетілді. Тұрақты тұрғылықты жеріне тегін жол жүру және мүлкін тасымалдау, отбасының әрбір мүшесіне 100 АЕК мөлшерінде тұрғын үй сатып алу үшін қаражат бөлу, біржолғы жәрдемақы төлеу, азық-түлікпен қамтамасыз ету қарастырылды.
2000 жылдардың басында қабылданған Көші-қон процестерін мемлекеттік реттеу саласындағы негізгі ұлттық құжаттар, сондай-ақ 2000 жылғы қыркүйекте ҚР Үкіметінің қаулысымен мақұлданған ҚР Көші-қон саясатының тұжырымдамасы.
Онда этникалық қазақтардың тарихи Отанына оралуының нәтижесі ретінде халықтың саны мен табиғи өсуін арттыру, елдегі демографиялық жағдайды сауықтыру қарастырылды.
Сонымен қатар Тұжырымдаманы әзірлеу идеясы ауылдық елді мекендерден халықтың кетуі, кәсіпорындар мен кешендердің тоқтауы салдарынан адамдардың шағын және орта қалалардан кетуі салдарынан туындаған ішкі көші-қон мәселелерін, Семей полигоны мен Арал өңірі аймағынан экологиялық себептерді шешуге бағытталды.
2000 жылғы Тұжырымдамада белгіленген көші-қон саясатының негізгі бағыттарын іске асыру мақсатында 2001 жылғы 29 қазанда бекітілген № 1371 «Қазақстан Республикасы Көші-қон саясатының 2001-2010 жылдарға арналған салалық бағдарламасы» әзірленді. Оны іске асыру елдегі көші-қон жағдайының айтарлықтай өзгеруіне қол жеткізуге мүмкіндік берді. Бағдарлама орта мерзімді (2001-2005 жж.) және ұзақ мерзімді (2005-2010 жж.) перспективаға көзделді.
Көші-қон саясатының 2000 жылғы Тұжырымдамасын іске асыру аясында қол жеткізілген көрсеткіштер ретінде бірінші кезекте оралмандардың көшіп келу квотасы аясында жыл сайын саны ұлғайтылуы: 2001 жылы – 600, 2002 ж – 2655, 2003 ж – 5000, 2004 ж – 10000, 2005 ж – 15000, 2006 ж – 15000, 2007 жылы – 15000 отбасы. Екіншіде, көші-қонның оң сальдосы және оның кейінгі жылдардағы ұлғаюы – оралмандардың 2004-2008 жылдардағы көшіп келу квотасының толық орындалуы. Осы кезеңде елге 439,4 мың адам келді, бұл дегеніңіз – тәуелсіздік жылдары келген жалпы этникалық репатрианттардың 41,4%-ы ( жалпы 1 062 200 этникалық қазақ).
Көші-қонның оң сальдосы 2012 жылдың басында «Нұрлы көш» бағдарламасы тоқтатылғанға дейін сақталды. Жылдың соңында көші-қонның теріс сальдосы байқалып, 1 426 адамға кем болды.
«Заңсыз көші-қонды қысқарту және іріктемелі көші-қонды қалыптастыру» салдарынан 2009 жылы квота толық игерілмеді. Бұл норманың 81,7%-ын құрады. Репатриациялау көлемі толық орындалмауы себептерінің бірі Үкіметтің оралмандар алдындағы өзінің қаржылық уәделерін орындамауы еді. Алынған қаражат тұрғын үй сатып алу үшін жеткіліксіз болды, бұл оралмандар алдында мемлекеттің қарыздар болуына алып келді.
Жаңа Тұжырымдаманың қабылдануын авторлар этникалық көшіп-қонушылардың қоныс аударуын және жаңа қоғамдық жағдайларға кірігуі ұйымдастыруда мынадай белгілі бір мәселелердің болуымен негізделді.
Оралмандарды біркелкі қоныстандырмау. Нәтижесінде, қайталама көші-қон жиі орын алады. Қоныс аударушылардың 60 пайызға жуығы еңбек нарығы айтарлықтай кернеулі өңірлерде тұрған, яғни Оңтүстік Қазақстан, Маңғыстау, Алматы және Жамбыл облыстарында тұрады, бұл еңбек ресурстарын бөлудің мемлекеттік саясатына сәйкес келе бермейтін-ді. Оралмандардың жұмыспен қамтылмауы өзекті мәселе болды. Еңбекке қабілетті жастағы көшіп келушілердің үштен бір бөлігі ресми еңбек қызметімен айналыспады, сондай-ақ оралмандар кәсіптік білім алуда, балаларын мектепке дейінгі мекемелерге орналастыруда қиындықтарға тап болды.
Дегенмен осы жылдары салынған теріс сальдо үрдісі ұзақ мерзімді перспективаға ие болды және бүгінгі күнге дейін сақталып келеді.
Бұл ретте объективтілік үшін 90-жылдардың соңында қабылданған мемлекеттік шаралар, әсіресе ҚР 2000 жылғы көші-қон саясатының тұжырымдамасы өзінің нәтижесі мен тиімділігін көрсеткенін атап өтуіміз абзал. ҚР Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігінің дерегі бойынша, 2001-2011 жылдары Қазақстанға 697 769 этникалық қазақ келді, бұл тәуелсіздік жылдары келген этникалық қазақтардың жалпы санының 65%-дан астамын құрайды.
Үшінші кезең. 2012-2020 жылдар.
Бұл кезеңде көші-қонның теріс сальдосы және репатриация көрсеткіштерінің төмендеуі орнықты сипат алады. Мұның бірнеше себептері бар.
Біріншіден, жоғарыда айтылғандай, 2006 жылы сол кезде көші-қон саясатының 2001-2010 жылдарға арналған салалық бағдарламасы жұмыс істеп тұрғанына қарамастан, ҚР Көші-қон саясатының 2007-2015 жылдарға арналған Тұжырымдамасы қабылданды, бұл репатрианттар қарқынын төмендетудің алғашқы қадамы болатын.
Екіншіден, 2006 жылғы Тұжырымдамаға сәйкес, көші-қон саясатындағы жоғарыда аталған өзгеріс, атап айтқанда иммиграцияның іріктемелі әдісіне көшті.
Үшіншіден, Үкіметтің оралмандар алдындағы қаржылық міндеттемелерін орындамауы жиілеп кетті.
Төртіншіден, 2012 жылы оралмандар үшін 2011-2014 жылдарға арналған квоталарды айқындау туралы Үкіметтің Қаулысы ерекше өкім қабылданғанға дейін кері қайтарылып алынды. Мәселен, 2012 жылдан бастап 2016 жылға дейінгі кезеңде этникалық қазақтарды қоныс аударуға квоталар мүлдем белгіленбеді, бұл мемлекеттің репатрианттарды әлеуметтік қолдау шараларынан мүлдем бас тартты дегенді білдіреді. Біздің ойымызша, Жаңаөзен қаласындағы оқиғаларға байланысты азаматтар арасында әлеуметтік шиеленістің артуы жағдайында билік үшін оралмандардың келуі барынша жағымсыз болып кеткен болуы мүмкін.
Жаңаөзен оқиғалары Үкімет стратегиясының өзгеруінде бетбұрыс болды. Бұл тұрғыда билік түбегейлі шаралар қабылдады деп айтуға болады.
Анықтама үшін: 16 желтоқсанда Жаңаөзенде жаппай тәртіпсіздік орын алды, оған 2 мыңға жуық «Өзенмұнайгаздың» және «Қаражанбасмұнай» АҚ мұнайшыларының жұмыстан босатылуы себеп болды. Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау вице-министрі Б.Нұрымбетов отырыста жұмыстан босатылған мұнайшылардың 26%-ы оралман болғанын атап өтті.
Бұдан басқа, этникалық қазақтар көшінің азаюына 2014 жылғы 20 наурызда қабылданған «Оралмандарды қоныстандыру үшін өңірлерді айқындау туралы» ҚР Үкіметінің № 248 Қаулысы да әсер етті. Қаулыға сәйкес, оралман мәртебесін және әлеуметтік жеңілдіктер алуға тілек білдірген оралмандарды қоныстандыру барысы Қазақстанның 7 облысы бойынша ғана жүзеге асырылады. Осылайша, көші-қон саясаты, қоныс аудару және одан әрі тұру өңірін таңдау еркіндігіне келетін этникалық қазақтарды шектеп, бетбұрыс кезеңін бастан кешірді. Үкіметтің бұндай шешімі, жұмыспен және тұрғын үймен қамтамасыз етуде қиындықтар туғызатын, бұрын оралмандардың басым бөлігі халықтың тығыздығы жоғары оңтүстік өңірлерде орналасқандығымен негізделген болатын.
Алайда Қазақстан Үкіметінің 2014 жылғы 8 шілдедегі №783 Қаулысында оралмандарды қоныстандыруға арналған өңірлер тізіміне елдің 14 облысы енгізілген болатын, бұл да «қателер» тізімінде, биліктің этникалық көші-қон саласындағы заңнаманы жетілдіру жөніндегі жұмысында қарама-қайшы іс-әрекеттерінің бірі. Себебі бұл шара да жалпы жағдайды түзей алмады.
Репатриациялау барысының күрт қысқаруына еңбек көші-қоны мәселелері жөніндегі заңнамаға түзетулер әсер етті. Солардың бірі этникалық қазақтарға Қазақстан аумағында төрт жыл тұрғаннан кейін ғана азаматтық беруді белгіледі. Оны өзі тұруға ықтиярхаты, тұрғылықты жерінде тұрақты тіркеуі және оралман мәртебесі болу шартымен айқындалды.
Үкімет қателіктерді түсініп, 2015 жылдың соңында заңнамаға өтінімді қарау мерзімін үш ай ішінде белгілеу туралы өзгерістер енгізіліп, азаматтық алу мерзімі бір жылға дейін қысқарғанына қарамастан, көші-қон сальдосының төмендеу траекториясын өзгерту қиын болды. Үкіметтің осы қарама-қайшы шешімдерінің барлығы әлеуетті репатрианттарды шатастырып, Қазақстанға қоныс аудару туралы шешім қабылдауды қиындатты.
Қазіргі уақытта 2017 жылдан бастап Қазақстанда 2017-2021 жылдарға арналған көші-қон саясатының тұжырымдамасы іске асырылуда, ол Қазақстанның этникалық репатрианттарға қатысты ұзақ мерзімді тұрақты көші-қонды ұстанатынын айқындайды. Бұл дегеніңіз – шетелде тұратын этникалық қазақтардың ұлттық топтасуы мен тарихи Отанына оралуы үшін жағдайлар мен ынталандырулар жасау; оларды еңбек ресурстарына мұқтаж өңірлерде орналастыруға ынталандыру; олардың Қазақстан Республикасында бейімделуі мен бірігуіне жәрдемдесу.
Репатриацияны ынталандыру мақсатындағы Тұжырымдама Нәтижелі жұмыспен қамтуды және жаппай кәсіпкерлікті дамытудың 2017-2021 жылдарға арналған «Еңбек» мемлекеттік бағдарламасына байланды. Бағдарламаға сәйкес, оралмандарды қабылдаудың өңірлік квотасына енгізілген адамдарға субсидия беру түрінде қолдау көрсетіледі: көшуге – отбасының әрбір мүшесіне 35 АЕК-тен біржолғы төлем; тұрғын үйді жалдау (жалға алу) және коммуналдық қызметтерге ақы төлеу бойынша шығыстарды жабу үшін ай сайын 12 ай ішінде отбасына 15-тен 30 АЕК-ке дейін төлемдер.
Бұл шараларды іске асыру нәтижесінде этникалық қазақтардың көші-қоны ұлғаяды деген болжам жасалды. Алайда өкінішке орай, жағдай кері бағытқа ойысқаны байқалады. Статистика комитетінің деректеріне сәйкес, көші-қонның теріс сальдосы:
2017 жылы – 22 130 адам; 2018 жылы – 29 121 адам; 2019 жылы 32 970 адам құрады.
Көрсетілген факторлар демографиялық жағдайды тұрақтандырудың жаңа тәсілдерін әзірлеуді және этникалық репатриацияны қолдауға негізделген нысаналы көші-қон саясатын іске асыруды қажет етеді. Бұл шетелдегі әрі ел ішіндегі отандастарға, сондай-ақ әлемдік қоғамдастық алдында Қазақстанды мықты мемлекет ретінде көрсету үшін ауадай қажет.
М.Қ. Сарбасов
«Отандастар қоры» КеАҚ вице-президенті.
Қ.Б. Жақсылықов
«Отандастар қоры» КеАҚ консультанты.
